VENT'ANNI DOPO
di
Bruno Orsini

IL REFERENDUM RADICALE E L'APPROVAZIONE DELLA LEGGE 180

Mentre il d.d.l. sull'intero Servizio Sanitario Nazionale già approvato dalla Camera (che includeva anche le ricordate misure riformatrici dell'assistenza psichiatrica) , era all'esame del Senato, si profilò la celebrazione di numerosi referendum promossi dal partito radicale. Uno di essi richiedeva l'abrogazione della legge manicomiale n. 36 del 14/02/1904. Richiesta inutile, essendo chiara la volontà del Parlamento, già espressa dalla Camera con il voto del dicembre '77, di abolire tale legislazione. Tuttavia il voto referendario sarebbe stato irrilevante solo se la richiesta abrogazione fosse stata approvata dagli elettori. Se invece essa fosse stata respinta ne sarebbe derivata una inequivocabile, se pure indiretta, conferma della legge manicomiale del 1904. In presenza di tale responso elettorale sarebbe , infatti, divenuto assai arduo e probabilmente impossibile abolire o drasticamente modificare una legge manicomiale di cui il corpo elettorale avesse rifiutato l'abrogazione.
Del resto , in quel tempo, la pubblica opinione era orientata a mantenere e a rafforzare le misure, almeno apparentemente tendenti all'ordine e alla sicurezza, essendo profondamente turbata da drammatici eventi quali il rapimento dell'On. Moro consumato in quelle settimane e giunto alla sua tragica conclusione proprio a ridosso della scadenza referendiaria. Non a caso quando gli elettori furono chiamati a votare sulla proposta radicale di abrogazione dell'ergastolo, la respinsero a larga maggioranza.
Per queste ragioni quanti si erano battuti per la riforma psichiatrica giustamente temevano che il loro impegno, giunto ormai sulle soglie della definitiva approvazione legislativa, fosse vanificato da un voto referendario emotivamente influenzato in senso negativo da eccezionali vicende . Personalmente ricordo di aver espresso al Ministro della Sanità e al Presidente del Consiglio del tempo l'opportunità di stralciare dal disegno di legge istitutivo del Servizio Sanitario Nazionale la norma già approvata dalla Camera, nella parte che abrogava la legge manicomiale del 1904 e riformava l'assistenza psichiatrica.
Esse , attraverso uno specifico strumento legislativo, potevano essere approvate dal Parlamento entro l'11/05/1978, termine ultimo per evitare il referendum abrogativo.
Poiché tale orientamento si rivelò condiviso, il Governo approvò un disegno di legge denominato “accertamenti sanitari volontari e obbligatori” e lo presentò alla Camera il 19/04/1978 (atto 2130). Si apre così il dibattito parlamentare (il cui testo stenografico è pubblicato dalla rivista) che condusse all'approvazione della legge 16/05/78 n. 180. Dalla ricostruzione dei fatti risulta quindi, con estrema chiarezza, che l'iniziativa referendaria radicale fu del tutto ininfluente nel determinare le scelte di merito della nuova legislazione psichiatrica. Esse infatti furono il risultato di una lunga battaglia culturale e politica antecedente all'ammissibilità del referendum che fu vissuto come un pericolo dalle forze riformiste perché , se approvato, sarebbe stato superfluo (essendo già sostanzialmente acquisito il risultato riformatore) mentre, invece, se respinto, avrebbe blindato l'abroganda legge del 1904.
Possiamo quindi dire, a posteriori , che il referendum radicale ebbe, in sostanza, l'unico effetto di determinare lo stralcio delle norme psichiatriche dal generale disegno di riforma sanitaria, norme che per altro in essa tornarono a confluire pochi mesi dopo allorché l'istituzione del Servizio Sanitario Nazionale , approvata definitivamente dal Senato il 21/12/1978, divenne la legge dello Stato n. 833/78.
Come si è detto, il d.d.l. approvato dal Consiglio dei Ministri e presentato al Parlamento il 19/04/78 era denominato “accertamenti e trattamenti sanitari volontari e obbligatori”.
Il titolo non conteneva, quindi, alcun riferimento diretto alla malattia mentale. Ciò accogliendo una nostra richiesta: quella di tendere, in ogni circostanza, a colmare l'antica separatezza delle questioni psichiatriche e a far sì che esse non divenissero oggetto, per quanto possibile, di una legislazione speciale, ma fossero invece inserite nel complessivo quadro normativo dei problemi sanitari di assimilabile natura.
Il testo fu, in prima lettura, presentato alla Camera e cioè al ramo del Parlamento che già aveva approvato, sin dal dicembre 1977, con gli artt 30 e 54 del d.d.l. “ istituzione del Servizio Sanitario Nazionale “, norme analoghe a quelle che venivano proposte a stralcio.
Come si è detto, i tempi per l'approvazione erano strettissimi. Infatti se entro l'11 maggio 1978 - e cioè in 20 giorni - il disegno di legge non fosse stato approvato dai due rami del Parlamento, si sarebbe celebrato il referendum abrogativo, con i rischi di cui abbiamo diffusamente detto nel precedente paragrafo.
Era fuori discussione che, se si fosse seguito l'iter ordinario previsto per i disegni di legge, sarebbe stato assolutamente impossibile, non foss'altro che per ragioni di calendario, ottenere l'approvazione della norma in meno di tre settimane. Si trattava, infatti , di discutere ed approvare il testo nelle Commissioni parlamentari della Camera che, quindi, lo avrebbero inviato per il dibattito e il voto all'Assemblea di Montecitorio., dopo di che sarebbe stato trasmesso alla Presidenza del Senato che lo avrebbe assegnato alle Commissioni di merito che, dopo averlo valutato e votato, lo avrebbero sottoposto all'esame e al voto dell'aula. Il tempo necessario per tale “iter” era, ovviamente , nella migliore delle ipotesi, di alcuni mesi.
Perciò l'unica soluzione possibile era quella di autorizzare le Commissioni Igiene e Sanità della Camera e del Senato a provvedere “in sede legislativa”, a concedere loro, cioè in via eccezionale, il potere di approvare la legge, anziché, come di solito accade, quello di proporre all'esame e al voto del plenum delle due Camere i testi da esse elaborati.
Per adottare una tale procedura occorreva una decisione dei Presidenti delle Camere, su proposta delle Commissioni, all'unanimità dei gruppi parlamentari. In pochi giorni, con la collaborazione del Presidente del Senato Fanfani e del Presidente della Camera Ingrao, la questione fu positivamente risolta . Il 28/04/78 la Presidente Maria Eletta Martini fu così in grado di convocare la Commissione Igiene e Sanità della Camera per l'esame del disegno di legge in sede legislativa.
Al delicatissimo incarico di relatore fu chiamato il sottoscritto, probabilmente perché, pochi mesi prima, era riuscito a condurre a sintesi le diverse posizioni quando si erano votati gli articoli “psichiatrici” del d.d.l. sulla riforma sanitaria.
I problemi da risolvere erano di straordinaria complessità e delicatezza. Non solo bisognava condurre ad approvazione norme drasticamente innovative e fronteggiare l'opposizione dei radicali (che si ritenevano “scippati” del referendum) , ma anche elaborare e votare norme transitorie del tutto nuove.
Infatti il disegno di legge su cui dovevamo decidere non poteva limitarsi allo stralcio degli artt. 30 e 54 del testo sulla riforma sanitaria già “passato” alla Camera e, in quel momento, all'esame del Senato. Quegli articoli , infatti, inserivano i servizi psichiatrici nell'ambito complessivo di un Servizio Sanitario Nazionale che ancora non c'era e quindi presupponevano la presenza di servizi e strutture di là da venire.
Noi dovevamo, quindi, non solo tutelare e difendere le grandi riforme sostanziali che erano il fine della nostra battaglia culturale e politica, ma anche definire ed approvare disposizioni idonee a rendere immediatamente operative le nuove norme, attraverso una disciplina-ponte che potesse essere poi riassorbita all'atto dell'approvazione della riforma sanitaria .
Anche per queste ragioni, quale relatore, fui chiamato a rielaborare e, spesso, a completamente riscrivere mediante emendamenti interamente sostitutivi, gran parte del testo, valutando naturalmente , osservazioni e rilievi proposti dai colleghi deputati, dai gruppi parlamentari e dallo stesso Governo.
Il testo stenografico delle sedute, fornisce documentazione rigorosa di tali passaggi che furono particolarmente ardui sui due punti critici della legge: i trattamenti sanitari obbligatori ed i servizi psichiatrici di diagnosi e cura negli ospedali civili.
Vorrei ricordare, con un qualche autocompiacimento postumo, che tutti gli emendamenti sostitutivi proposti dal relatore ebbero una larga approvazione. In un solo caso non fu così: la capienza massima dei servizi psichiatrici di diagnosi e cura fu limitata a 15 pazienti, non essendo stata approvata la proposta di portarli a 20. Il che peraltro avvenne negli anni successivi .
Scorrendo, con gli occhi di oggi, il resoconto stenografico emergono alcuni punti degni di commento.
Per quanto concerne la disciplina transitoria, in attesa dell'istituzione del Servizio Sanitario Nazionale, si decise di mantenere provvisoriamente alle province la titolarità amministrativa di alcuni servizi, fissando però la competenza programmatoria alle regioni sul complesso della materia. Fu previsto inoltre il progressivo adeguamento delle responsabilità, dei compiti e dei trattamenti economici e normativi degli operatori psichiatrici e quello di tutti gli altri operatori sanitari di pari livello, ponendo fine, anche in questo ambito, ad una ingiusta discriminazione.
Fu esplicitamente sancito il prevalente carattere territoriale dei servizi e fu affidata alle Regioni l'adozione delle misure idonee a superare gli ospedali psichiatrici, nei quali erano vietati nuovi ricoveri, e nei quali potevano essere riammessi “esclusivamente coloro che vi erano stati ricoverati in passato”. Con le importantissime “norme finali” si ripristinavano i diritti elettorali dei ricoverati negli Ospedali Psichiatrici e si stabiliva che “le disposizioni contenute negli artt. 1-2-4-5-6 della presente legge vigono sino alla data di entrata in vigore della legge istitutiva del servizio sanitario nazionale”.
Nella seduta del 2 maggio 1978 l'esame della legge si concluse alla Camera con le dichiarazioni dei gruppi e con il voto finale a scrutinio segreto. E' bene ricordarne l'esito che dimostra come il consenso sia stato fornito da una larghissima maggioranza (30 voti favorevoli, 1 contrario, 1 astenuto), aggregata da un lavoro di mediazione e di sintesi di cui ho ancor viva memoria.
Cade così un'altra “leggenda metropolitana”, un'altra “vulgata” di comodo: quella secondo cui la legge sarebbe stata “strappata” da una decisa minoranza capace di sconfiggere una maggioranza ostile. Non fu così. La legge segnò il successo di una battaglia riformista che riuscì ad elaborare sintesi vincenti, votate, alla fine, da tutti, eliminando proposte estreme e superando resistenze conservatrici.
Il 10 maggio successivo il Senato, dopo aver affidato l'esame del testo alla sua Commissione di merito, presieduta da Adriano Ossicini, lo approvò senza emendamenti.
Si compiva così un piccolo miracolo: il varo di una legge, di grande significato tecnico, sociale e politico, a meno di tre settimane dalla data della sua presentazione al Parlamento. Firmata il 13 maggio dal Capo dello Stato Leone, dal Guardasigilli Bonifacio e dal Ministro della Sanità Anselmi, il testo, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 133 del 16/5/1978, divenne legge dello Stato ed entrò in vigore il giorno successivo.
Fu così evitato il referendum abrogativo della legge manicomiale del 1904 che, come si è più volte ricordato, se fosse stato respinto, avrebbe mummificato il vecchio assetto legislativo. E, soprattutto, si aprì la via ad una nuova concezione e ad una nuova fase del rapporto tra i malati psichici e la società italiana.